华声在线全媒体记者 廖义刚 李永亮 通讯员 龙子怡
【改革主题】
醴陵作为全国烟花爆竹主产区之一，95%以上的烟花爆竹企业分布在中心城区外。为加快建设全国烟花爆竹转型升级集中区，2022年，醴陵市自然资源局创新工作思路，实行烟花爆竹企业用地“定量不定点”和“点状用地”管理模式。允许企业在不突破规划建设用地总规模、不突破刚性管控要素前提下，可动态优化调整建设用地，避免频繁调整规划，有效解决烟花爆竹企业用地难题。
【改革故事】
8月6日，位于醴陵市孙家湾镇的湖南恒达烟花生产有限公司，重新布局建成的厂房焕然一新，工人忙着检修设备，为9月复产做准备。
两年前，这家企业曾因用地报批问题面临停产。
“因安全生产整改要求和企业自身发展布局调整，烟花爆竹企业平均3年需对厂房布局进行调整。”恒达烟花董事长李艳平介绍，2022年，按照应急部门对安全生产的要求，恒达烟花厂区必须进行调整，“土地报批一直无法通过，这意味着工厂可能要停产。”
就在李艳平忧心忡忡时，一个用地新政出台，问题得到解决。
烟花爆竹企业占醴陵违法用地70%以上
恒达烟花遇到的土地报批问题，醴陵烟花企业基本上都遇到过。
烟花爆竹产业是醴陵支柱产业之一。该市现有烟花爆竹企业176家，年生产总值约120亿元，带动10多万人就业。
为满足安全生产间距要求，烟花爆竹企业厂房建筑一般呈点状分布，往往厂区范围大，实际建筑占用面积小。按照“每3年一整改”要求，企业要调整原有建筑面积和建筑位置，导致企业用地频繁出现与原审批范围不相符的情况。
“这是烟花爆竹企业‘年年违法、年年调规、年年报批’的根本原因。”醴陵市自然资源局党组书记、局长高开军告诉记者，规划调整、用地审批的审批级别高、程序复杂、费用较高，少数企业因审批难不惜违法用地，很大程度上制约行业发展。
统计显示，此类违法用地占醴陵市违法用地70%以上。
“定量不定点”从政策上寻找突破口
怎样才能破解烟花爆竹企业用地难题？
醴陵市自然资源部门决定从国家和省里的政策寻找突破口。
“国家和省里文件明确规定，对城镇开发边界以外，暂未编制村庄规划，用于特色产业、特殊用途的空间区域，可作为特殊单元编制详细规划。”高开军认为，烟花爆竹企业用地恰好可以作为特殊单元来处理。
国家政策没有详细的特殊单元管控标准，醴陵市“摸着石头过河”。
2022年，醴陵市自然资源局深度调研烟花爆竹企业用地情况，针对企业在规划、用地等方面存在的瓶颈问题，创新制定烟花爆竹企业用地特殊单元管控规则。
管控规则明确，对烟花爆竹企业用地实行“定量不定点”。
所谓定量，是指在特殊单元管控范围内，明确企业建设用地指标总量；“不定点”则是指特殊单元管控范围内，企业在不突破建设用地指标总量的前提下，可根据预留规划指标结合实际需求开发建设。
也就是说，企业如需进行改建，在一定条件下可将存量建设用地退出复垦，验收合格后，在同一项目范围内的允许建设地块，置换面积相同的建设用地。
“当然，开发建设和置换是有前提条件的。”醴陵市自然资源局工作人员张赛博介绍，首先，特殊单元管控范围一经划定不得随意更改；其次，不能占用永久基本农田、生态保护红线等禁止建设地块，新占用地块如涉及林地的，须先期办理相关审批手续。
“管控规则主打一个弹性。”醴陵市规划设计院副院长张文表示，以前用多少地就报批多少，现在会根据企业发展情况，规划时预留一定的用地指标，保障企业未来发展需要。
“点状用地”节约规划用地指标5825亩
管控规则明确采用“点状报批+点状用地”模式。
点状用地，简单地说，就是将项目用地分为建设用地和生态保留用地，其中建设用地建多少供多少，企业仅需对建设占用面积进行用地报批，极大节约报批成本。
为简化办事程序，压缩审批时间，醴陵市成立烟花爆竹企业用地保障服务工作专班，主动对接企业，联合应急管理、环保、林业等部门采取集中办公方式进行联审，全面启动一站式报批。
新政利好，受到企业好评。“新政出台后，厂区整改用地审批很快就通过了，不但节约3个多月的时间，还省了400万元报批费用。”恒达烟花董事长李艳平表示，烟花爆竹企业完善用地手续的积极性更高了。
醴陵市自然资源局一项报告显示，管控规则实施后，平均每宗用地节省3个月以上调规时间，节约调规成本近10万元，为企业降低60%以上的用地报批成本。截至目前，醴陵已有168宗烟花爆竹企业用地编制特殊管控单元详细规划，破解烟花爆竹行业工区用地难题近300个，帮助企业节约报批费用4.6亿元。
企业以前调整厂区布局后，不动产证与建筑实际情况不符，很难申请到银行贷款。新政策实行同步换不动产证，企业贷款难题有望迎刃而解。
中州烟花集团行政总监詹奉兵告诉记者，困扰企业近20年的用地报批问题终于解决，不动产证也正在办理中。
尽管“点状用地”是从烟花爆竹行业开始，但在实际操作中，醴陵市发现类似需求有很多。
比如，乡村文旅项目，往往也是占地大、实际建筑面积小，极为适用“点状用地”。
因此，管控规则明确“限地不限企”，即在城镇开发边界外（农村）用于特色产业、特殊用途的项目用地，均可参照执行。
官庄镇大坝村悠然文化拓展项目，从选址到领取土地批单仅用4个月，实际报批面积较以前大幅减少，节约至少150万元。
通过“点状用地”，目前醴陵节约规划用地指标5825亩，为后续乡村振兴项目、民生公益用地扩充了用地指标空间。
【改革评说】
要敢于“摸着石头过河”
湖南工业大学教授、株洲市规划推荐官 赵先超
用地问题事关企业发展，更关系到地方营商环境好坏。
醴陵市自然资源部门立足实际，以困扰烟花爆竹企业多年的用地问题为导向，大胆地“摸着石头过河”，创新作为，实施“定量不定点”和“点状用地”管理模式，有效解决烟花爆竹企业长期违法用地、融资贷款难等问题，对于醴陵烟花爆竹产业发展意义重大。应为醴陵市自然资源部门的责任担当、探索勇气点赞。
可喜的是，除了烟花爆竹产业，醴陵市自然资源部门正积极探索新政适用的范围，为旅游等更多产业灵活用地打开方便之门。
面对产业发展遇到的难题，醴陵市自然资源部门不是无所作为，不敢越雷池半步，而是在遵守法律法规的前提下，积极有为、主动作为，攻坚克难。事实上，随着经济社会发展，改革步入深水区，各种难题会接二连三冒出。碰到障碍不能束手无策、止步不前，应该大胆地探索，勇往直前。
