■策划/曹辉 执行/林寅
“郡县治则天下安，县域强则国家富。”
县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。
不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。
2009年2月1日发布的中央“一号文件”提出：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”推进扩权强县改革，对于增强县域经济发展活力，推进城乡经济社会发展一体化具有重要意义。
所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。
过去是“市管县”。财政的钱先给市，由市负责分给县乡。这就存在着一个财政资金在城市和农村分配的问题。而在财政体制上实行“省管县”，实际上是城乡分治，之所以要推行“省管县”，就是要把钱直接落实给县乡，不再通过市来分。
目前大部分地方进行的“省管县”，还不是真正意义上完整的省直管县，只是在财政体制上的‘省管县’，在具体操作方面各地也参差不齐。反映出来的比较大的问题是：财政体制上县直接与省结算，但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个“婆婆”的问题。因此，未来“省管县”的发展，应当是在动财政体制的基础之上，时机成熟的时候，再动管理体制，真正实现市县平级。
〉〉〉地方试点先行
在中国，市与县这对长期带有隶属性质的行政关系，从上世纪90年代悄然改变。1992年，浙江出台政策，扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。迄今，浙江已连续4次出台政策，扩大部分经济较发达市（县）的经济管理权限。
而海南省则由于自身土地面积和人口较少，从建省之初就实行市县分治——市只管理城市本身，县由省直接管理。
在全国，吉林、浙江、山东、安徽等省也陆续推行以扩权强县为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县（市）进行扩权，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。
以大力推进试点的安徽为例。全省下辖61个县（市），县域人口占全省的70％，经济总量接近全省一半。自2004年起，安徽在57个县（市）实行省直管县的财政体制；两年后，又选择30个县（市）进行扩权强县改革试点，探索省直管县的体制，安徽省发改委、公安、卫生等32个部门下放143项权限。
5年探索，安徽财政体制改革成效明显。县域财政取得了长足发展，对全省财政增收的贡献率逐步提高。2007年，全省61个县（市）财政总收入增长34.4％，增幅高出全省增幅近8个百分点。而随着一般性转移支付和专项转移支付直接到县，提高了县级财政分配使用效率，市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题得到有效解决。
同时，安徽扩权强县试点的成效也很明显。扩权强县试点县与省直部门的直接“对接”，减少了管理层次，提高了办事效率。怀远县引进一个投资额2200万元的项目，仅3天就完成全部审批手续。同时，“扩权强县试点县”成了一张极具影响力的名片，招商引资吸引力大大增强。广德成为试点县后，外来投资明显增加，2007年全县实际到位省外资金32亿元、外资2964万美元，分别居安徽第一位和第八位。而且，试点县经济社会发展明显提速。2007年，全省12个试点县生产总值增长15.6％，比全部县域高0.8个百分点；利用外商投资2亿美元，增长2.5倍，比全部县域高99.4个百分点。
〉〉〉“强县扩权”在蹒跚前进
由于基础与条件上的差异，各省推行“强县扩权”的成效大相径庭。浙江省收效颇为明显，已经走在了全国的前列；而广东、湖北等省份，却遭遇了不同程度的失败。
据分析，广东省在准备给县市扩权过程中，由于历史遗留原因以及地方利益等问题，比其他省遇到了更多的阻力，如不少地级市以早期曾为破产农村基金会垫过资等事情为由，拒绝放权。
同样，早在2003年3月就向浙江取过经的湖北省，当年6月就出台了相关扩权措施，将原属地市一级，涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等部门的239权限，下放至20个县（市）。然而一年后的一项调查发现，大多数县并没有得到相应的权力，“强县扩权”遭遇“肠梗阻”。有关县在向省里汇报原因时说，概括起来，主要问题是相关配套改革没有跟上，县上面的市级政府还不想放权。
据说，在湖北尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法把自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如黄石“吃掉”下陆、咸宁“吃掉”了咸安。
当广东、湖北等地相继扩权受阻的时候，浙江省的情况却恰恰相反。在近几年的全国百强县评比中，浙江省几乎占据全国总数的1/3，外界认为，这是浙江较早推行县级扩权成效的一个有力证据。
浙江在1992年、1997年、2002年相继三次实施“强县扩权”的基础上，把第四次扩权集中在义乌这个县级市上进行试点，使得后者“成为全国权力最大的县”。
浙江省农办副主任顾益康接受记者采访时说，义乌有着全球最大的小商品批发市场，但由于县一级不能注册护照，也不能设立海关，如果不给义乌更大的权限，将极大地阻碍当地经济的发展。
“在第四次放权之后，义乌几乎拥有了地级市所具备的所有权限，当地的投资审批、规划、民生工程、交通管理、金融、海关，都基本可以在法定范围实现自主管理，”顾益康说，“现在，义乌已经成为全国最大的内陆海关和首个可直接办理外国人签证和居留许可的县级市。”
而此次中央一号文件提出的“扩权强县”，于早前浙江的提法一脉相承，不能不说是对浙江做法的极大肯定。
其实，浙江不但在全国最早推行全省范围的县级扩权，而且还对比较发达的中心镇进行了放权。
早在2007年，浙江省就开始鼓励一些县政府将部分经济管理权力直接下放给141个中心镇。顾益康说，这些中心镇，我们让他们拥有了县级政府的许多职能和权力，并且要求各县把中心镇的新增财力都留在镇里，给予他们事权相匹配的财力。
〉〉〉直管“加热”县域经济
2004年6月，湖北省决定对大冶等20多个实力较强的县市首批试行财政省直管，作为配套改革，推行“强县扩权”，下放239项审批权，实行资金、项目、信息等直达县市。2004年——2010年，县市财力新增上交省级的增量全额返还。随后，湖北又分两批对全部52个县市实行财政省直管。
“新的财政体制带有激励性，提高了县市理财积极性。”湖北省经委县域经济处处长葛天平这样评价这项改革。
5年多来，提及这项改革，一些县市领导都会“偷着乐”：县里的经济权限已经与上级市平起平坐了。“减少了中间环节，资金拨付更加及时。”阳新县财政局一位工作人员说。此前调度资金时，县财政局每月先要跟市财政局打电话咨询，待答复后再派人去市财政局开拨款单，持拨款单去市人行办电汇手续。每月来回一趟跑100多公里，需要一天。实行改革后，省财政每月底按时拨付下个月的调度资金，不需打电话，更不需跑路。阳新县一位干部说，以前工资经常滞后一个月才能发，2004年下半年以来每月都能按时发。
下放权限，项目审批更加快捷。2008年2月，天源化工在阳新县投资一个3亿元项目，该县一周内办妥相关审批手续，当月开工建设，7个月后顺利投产，速度让投资方都惊讶。该项目负责人说：“以前项目层层上报审批，顺利的话也要两个多月才能搞定。市场经济瞬息万变，谁能经得起几个月干耗？”
节约的何止是时间和开销？一些县市干部最感畅快的是：取消市级“肠梗阻”后，堵住了财力“再分配”路径，权力寻租空间大大压缩。“让一些干部减少了犯错的机会，效益难以估量。”
财政收入反映地方经济水平和质量。新体制实施第二年，湖北县域一般预算收入达到111亿多元，去年增至186亿元。2008年湖北县域经济逆势上扬，多项指标增速首次超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60％，成为寒流中的“热点”。
〉〉〉地级市的地位和作用需要重新评估
其实无论市管县体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。
改革市管县体制真正需要削弱的是市对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系。改革市管县体制，本质上就是要斩断市县之间的行政隶属关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。
因此，市县之间的关系和相对地位，应该更多地交给市场去决定。单纯从行政层级的角度讨论削弱还是强化地级市的地位不是问题的全部。应从不同的角度来看待，经济上要遵循市场经济发展的内在规律，遵循区域空间格局演变的规律，最大限度利用现有经济中心的聚集功能，发挥其经济增长发动机的作用。因此，应强化地级市，尤其是中心建成区的地位。从行政管理的角度，必须遵循“简政放权”的思路，逐步削弱地级市对县的不当干预，并且在有条件的地区逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，赋予双方更大的自由选择空间。
市县脱钩对于地级市的直接挑战在于，地级财政收入减少，政府能够运用行政权力发挥作用的空间缩小；间接挑战在于，县经济管理权限的扩大，对地级市经济发展发起挑战，地级市面临更加激烈的外部竞争。
