从法治源头保护饮水源头
——《湖南省饮用水水源保护条例》解读
唐涛 董洁平 邓集键 柳德新
省十二届人大常委会第三十三次会议11月30日表决通过的《湖南省饮用水水源保护条例》(简称“《条例》”)，将于2018年1月1日起正式施行。
从法治源头保护饮水源头，我省饮用水水源保护自此有了法治保障，进而可依法保障饮用水安全、维护人民群众身体健康。
《条例》共七章四十二条，从适用范围、政府及相关部门具体职责、饮用水水源地确定、饮用水水源保护区划定、水源保护措施、监督管理、法律责任等方面对饮用水水源保护与管理作出具体规定。《条例》在总结我省饮用水水源保护工作实践经验的基础上，突出地方特色，坚持保护优先，具有很强的针对性和可操作性。
一、《条例》为我省饮用水水源保护提供法治保障
水是生命之源、生产之要、生态之基。饮用水水源，更是人类生存的基本条件，是健康生活的基本要素。“饮用水水源保护，是全社会共同关注的重要民生问题，直接关系到广大人民群众生命安全和身体健康，事关经济社会发展和社会和谐稳定。制定一部规范全省饮用水水源保护的地方性法规，有利于建立健全饮用水水源地保护管理机制，有利于加快解决部分地区水源短缺、水质恶化等突出问题，有利于全面提高广大群众饮水安全保障。”省人大农业与农村委员会委员刘慧雄说，《条例》的出台，为我省饮用水水源保护提供了法治保障。
为了让广大人民群众喝上干净水、放心水，各级政府和水利、环保等部门在饮用水水源保护上做了大量工作，取得了一定成效。截至今年10月，我省共有国家公布的重要饮用水水源地43处，省政府公布的县级以上城镇集中式饮用水水源地124处，其中地下水型水源地7处、河流型水源地76处、湖库型水源地41处;全省1000人以上集中式饮用水水源地3651处，其中163处已划定保护区。
立法保护饮用水水源，我省此前已进行过成功探索。省人大常委会2001年11月出台的《湖南省东江湖水环境保护条例》和省人大常委会2005年11月批准、长沙市人大通过的《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》等法规，使得东江湖、株树桥水库长期保持Ⅰ类、Ⅱ类水质标准，但这些法规仅在局部区域和领域起到依法保护饮用水水源作用。
实际上，我省饮用水水源保护点多面广，且涉及部门较多，部分饮用水水源地还存在水量保障程度不高、水环境存在安全隐患、风险防范应急能力不足、监测监控基础薄弱以及保护管理机制体制不健全等问题。
省委、省人大常委会、省政府对此高度重视，早在2014年就将饮用水水源保护立法列入了调研计划，2015年、2016年连续两年明确为立法重点调研项目，并列入2017年省人大常委会立法计划，历经三次审议。在此期间，进行了大量的立法调研，参考了其他省份的经验，引入了第三方机构参与，举行了立法听证会，广泛征求了公众和相关部门意见，历时3年多，数易其稿。在《条例》起草、审议过程中，省人大常委会坚持以人民为中心的发展理念，统筹区域发展和城乡发展，在水量保障、水质保护、保护措施、监督管理等方面体现了湖南地方特色，具有很强的针对性和可操作性。
二、《条例》坚持问题导向，聚焦“饮用水水源保护”
“《条例》坚持问题导向，聚焦‘饮用水水源保护’亟待解决的相关问题，出台了一系列针对性强的解决措施。”省人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会副主任曾东楼说。
针对饮用水水源保护区内经济社会发展和水源保护之间的矛盾，《条例》第四章第二十六条规定，“县级以上人民政府应当建立健全饮用水水源生态保护补偿机制，可以通过安排饮用水水源保护生态补偿资金、财政转移支付、区域协作等方式，促进饮用水水源保护区和其他地区的协调发展”;“江河流域上下游设区的市、自治州、县(市、区)人民政府之间，以及湖泊、水库饮用水水源的供水方和用水方所在地的人民政府之间可以协商签订饮用水水源生态保护补偿协议，报省人民政府环境保护主管部门备案。”
针对社会各界了解和参与饮用水水源保护途径和渠道较少的实际，《条例》第五章第二十八条规定，“饮用水水源水质信息统一由县级以上人民政府环境保护主管部门每月在门户网站或者当地主要媒体上公开。”《条例》第五章第三十五条规定，“县级以上人民政府环境保护、水行政等主管部门应当公开举报电话和电子邮箱，及时受理公民、法人和其他组织对违反本条例行为的检举、投诉，并依法查处违法行为。”
针对部分饮用水水源保护区内存在养殖、餐饮等污染水体的行为，《条例》第四章第十八条规定，“在饮用水水源准保护区内，禁止下列行为：(一)新建、扩建水上加油站、油库、制药、造纸、化工等严重污染水体的建设项目，或者改建增加排污量的建设项目;(二)使用毒鱼、炸鱼等方法进行捕捞;(三)排放倾倒工业废渣、城镇垃圾、医疗垃圾和其他废弃物，或者贮存、堆放固体废弃物和其他污染物;(四)使用剧毒和高残留农药，滥用化肥;(五)投肥养鱼;(六)其他可能污染饮用水水体的行为。”在此基础上，对饮用水水源二级保护区、饮用水水源一级保护区、地下水饮用水水源保护区还分别增设了禁止设置排污口、禁止水上餐饮等情形。
针对饮用水水源地监督管理部门职责有待明确的问题，《条例》第一章第五条规定，“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内饮用水水源地拟定和饮用水水源工程建设的有关工作，对饮用水水资源实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护主管部门负责本行政区域内饮用水水源保护区划分方案的拟定和环境管理的有关工作，对饮用水水源污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府发展和改革、财政、住房和城乡建设、卫生计生、城市管理、农业、林业、交通运输、公安等有关部门，应当按照各自职责做好饮用水水源保护有关工作。”
针对饮用水水源监控体系不完善的问题，《条例》第五章第二十七条要求，“县级以上人民政府应当组织协调环境保护、水行政等有关部门，按照各自职责定期对饮用水水源水质进行监测，整合监测资源，加强水质在线监测监控和预警能力建设，完善监测信息系统和共享机制。县级以上人民政府卫生计生主管部门应当定期对乡(镇)、村饮用水水源水质实施卫生监测。饮用水供水单位应当加强对饮用水水源取水口的水质监测工作，发现异常情况的，应当采取有效措施，并按照有关规定向环境保护主管部门报告”等。
三、《条例》是贯彻党的十九大精神的落地生根之举
党的十九大报告强调：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。”这对包括饮用水安全保障在内的民生项目建设提出了新的更高的要求。省水利厅党组成员、副厅长罗毅君认为，作为党的十九大胜利召开后我省出台的第一批地方法规，《条例》既有对我省此前饮用水水源保护工作经验的总结提升，更是贯彻落实党的十九大精神的落地生根之举，将为不断满足人民日益增长的美好生活需要特别是安全饮水需要提供坚实的法治保障。
具体来说，《条例》的主要特点及创新之处体现在七个方面。
一是建立分工明确的管理体制。明确乡(镇)以上人民政府对饮用水水源保护负责，对水利、环保、发改、财政、住建、农业、卫生等政府部门职责作了进一步的规定。此外，对供水管理单位、重点排污单位等相关机构责任作出了具体规定。
二是建立了饮用水水源地确定制度。要求地方人民政府根据本行政区域经济社会发展需要和水资源开发利用现状，结合水功能区划、水环境功能区划和国家有关水量、水质标准和规范，按照优先保障城乡居民饮用水的要求，确定饮用水水源地。
三是建立饮用水水源保护区制度。要求地方人民政府根据确定的饮用水水源地的地理位置、地质特征、水量需求、环境状况等现实情况和确保饮用水安全的实际需要，按照国家技术规范划定饮用水水源保护区，并明确了保护区内的禁止性行为及相关处罚规定。
四是建立饮用水水源突发事件应急制度。要求县级以上人民政府组织编制饮用水水源污染事故处理应急预案，配备应急救援设施设备和应急物资，建立专业应急救援队伍;重点水污染物排放单位、饮用水供水单位应当制定本单位饮用水水源污染事故的应急预案，做好应急准备和演练工作。同时，跨行政区域江河、湖泊、水库的饮用水水源地所在的设区的市、自治州、县(市、区)人民政府之间应当建立污染事故应急处理协调机制。
五是建立饮用水水源的监测、评价和水质公开制度。明确县级以上人民政府应当组织协调环保、水利、卫生等部门按照各自职责定期对饮用水水源水质进行监测，并要求饮用水供水单位加强取水口的水质监测工作。同时，对在突发水污染事件和藻类暴发高峰期及汛期等特殊时段，要求扩大监测范围，增加监测频次和项目，并采取有效措施防止污染饮用水水源。
六是建立饮用水源保护生态补偿机制。明确要求县级以上人民政府通过安排饮用水水源保护生态补偿资金、财政转移支付、区域协作等方式建立健全饮用水水源生态保护补偿机制。鼓励江河流域上下游以及供水方和用水方所在地的人民政府之间协商签订饮用水水源生态保护补偿协议。
七是建立了跨行政区域饮用水水源地监督管理协作机制。明确跨行政区域河流交界断面入境水质低于水功能区划规定的标准，影响饮用水水源安全的，下游地区县(市、区)人民政府应当向上级人民政府报告，并向上游地区县(市、区)人民政府通报;上游地区县(市、区)人民政府应当采取必要措施使出境水质达到规定的标准。跨行政区域湖泊、水库等饮用水水源所在地有关人民政府共同对饮用水水质安全负责。跨行政区域饮用水水源所在地的县级以上人民政府之间应当采取定期会商、跨区域交叉检查、联合执法等措施，加强跨行政区域饮用水水源保护。
