湘潭九华污水处理厂的PPP探索

[来源:华声在线—湖南日报] [作者:柳德新]

【湖南,发力供给侧】

公私合作促多赢

——九华污水处理厂的PPP探索

九华污水处理厂厂房。 湖南日报记者 柳德新 摄

九华污水处理厂鼓风机房。 通讯员 摄

湖南日报记者 柳德新

4月10日,记者在湘潭经开区看到,占地98亩的九华污水处理厂已经竣工,只待市政污水管网连接进来。这是财政部首批30个政府和社会资本合作(PPP)示范项目之一。

以往,地方政府提供公共服务、公共产品,总是由财政大包大揽,导致债务包袱沉重。在公共服务供给只能增不能减、政府债务杠杆只能降不能升的两难之下,PPP融资模式通过引进社会资本,纾困地方财政,创新公共服务供给方式,破解了这对矛盾。

九华污水处理厂的PPP示范效应,得到国家财政部的高度肯定,其经验正向全国推广。

公开“招亲”,一拍即合

快速发展的湘潭经开区,污水处理是一块短板。区里早就规划新建一座污水处理厂,但动辄数亿元的投资,让地方财政“吃不消”。

借国家大力推广PPP模式的东风,湘潭经开区管委会决定尝试这一融资新模式,并聘请第三方机构——北京大岳咨询公司,对九华污水处理厂项目开展物有所值评价、财政承受能力论证等前期工作。大岳咨询合伙人韦杨告诉记者,他们协助政府方完成PPP顶层设计,规范政府方与社会资本方的分工与合作范围。

此后,湘潭经开区管委会采用竞争方式公开“招亲”,并开出3个条件:一是具有环境污染治理设施运营甲级资质;二是拥有至少一个投资建设并稳定运营的5万吨/天以上城市污水处理厂;三是净资产不少于人民币5亿元。经过筛选,最终确定黑龙江国中水务有限公司为项目合作伙伴和社会资本方。同时,湘潭市污水处理有限公司也主动找到管委会,表示可在污水处理运营上提供技术支持,愿意参与到项目中来。

这样,三方签订特许经营合同,共同组建湘潭国中污水处理有限公司,黑龙江国中水务有限公司占股75.8%,湘潭九华经建投代表政府方占股18.2%,湘潭市污水处理有限公司占股6%。公司注册资本为人民币1.2亿元,不足部分由社会资本方担保贷款,而不再由政府方提供担保,财政风险锁定于项目本身。

公私合作,各取所长

2013年11月,九华污水处理厂一期工程破土动工,短短两年即告竣工,今年内将投入运营。一期工程设计污水处理能力达5万吨/天,纳污范围包括湘潭经开区北片49平方公里地域。

在施工现场,一排半地埋式设计的厂房最为醒目。厂房看起来只有地面一层,“污水处理厂的预处理、生化池等主要构筑物,都埋设到地下;地面这一层,是操作层;楼顶则是屋顶花园。”湘潭国中污水处理有限公司副总经理李本立说,项目在全省首次采用半地埋式设计,大大降低噪音,臭气不外漏。

不仅设计理念领先,污水处理工艺也采用了最省地的MSBR工艺。李本立解释:污水通过管网进厂后,先后经低位格栅、中格栅、细格栅、曝气沉沙池,进行预处理;再通过两个平行的MSBR池(各7个细格),进行厌氧、耗氧等生物处理;最后进入高效沉淀、滤布滤池、紫外线消毒等后处理环节。这样,污水排放就达到了一级A标准,可直排湘江。

“如果还是按以前的老套路,九华污水处理厂一期工程的总投资2.86亿元全部由财政负担。而现在,经开区财政仅出资2100多万元。”湘潭经开区管委会负责人称,采取PPP模式,这一个项目就去除了2.6亿元多元的债务杠杆。

项目运营,多方共赢

“PPP不是豪华的‘婚礼’,而是长久的‘婚姻’。”省财政厅金融债务处处长、PPP办公室主任张利武说,九华污水处理厂项目期限达30年,除去两年建设期,后续还有28年的运营期。因此,PPP项目不能是“合同一签,暂放一边”,需要政府方和社会资本方的长期合作。

社会资本方追求利润,政府要求满足公共服务。如何达到两者的平衡?按PPP“利益共享、风险共担”的原则,九华污水处理厂项目收益采取“托底限高”的模式,“托底”即通过精准计算最低污水处理量,让社会资本方有基本收益;“限高”就是将收益限定在行业合理的利润区间,但也不反对社会资本方通过管理挖潜,从而获得更多利润。

对政府方来说,主要是监管项目正常运营,并支付污水处理服务费。在特许经营期满后,项目公司将设施设备完好、系统正常运营、处理能力达到设计要求的污水处理厂移交给湘潭经开区管委会。

“通过PPP模式,发挥财政资金的‘撬动’作用,吸引社会资本参与,实现政府、社会、企业多方共赢。”张利武介绍,2015年,中央和省财政给九华污水处理厂项目打了一个“大红包”,下达奖补资金340万元。

■启示

PPP,为公共服务“加油”

柳德新

PPP,英文Public-Private-Partnership的缩写,是指公共部门与私人部门为提供公共产品或公共服务,以特许经营协议为基础,彼此之间形成的一种合作伙伴关系。九华污水处理厂就是一个典型的PPP项目,它通过引入市场机制,能够有效促进公私部门优势互补、利益共享、风险共担,具有其他投融资模式不具备的优点。

有利于减少政府负债。大多数基础设施项目投资周期长,资金需求量大,单靠政府一家投入,容易导致政府负债增加。采用PPP模式,拓宽了融资渠道,吸引社会资本参与建设,不但有利于拓宽项目建设资金来源,也有利于缓解财政支出压力,减轻地方政府债务负担。

有利于提高公共服务供给效率。PPP以契约形式,把政府部门与私人部门紧密结合在一起,突破了传统的政府与私人部门的分工边界,既能充分发挥市场主体的活力和创造力,又能更好地发挥政府的作用,促使政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变,有效提高了公共产品供给效率和公共服务水平。

有利于激活民间资本。从国际经验来看,PPP模式更适合投资规模比较大、收益比较稳定、技术比较成熟、长期合同关系比较清楚的项目,如供水、供电、通信、交通等。推广PPP模式,可以盘活社会存量资本,激活民间资本投资潜力,拓宽企业发展空间。

当前,PPP模式已经在全省多个项目试点示范,还需要各方大力支持、共同推进,为供给侧改革作出更大贡献。

■链接

湖南强化政府性债务管控

“去杠杆”的主要内容,是加强政府性债务管理,防范和控制财政金融风险。目前,我省摸清了全省政府性债务存量,初步建立了债务限额管理机制、风险预警机制,在省级重大交通基础设施建设领域试编债务预算。2016年,经积极争取,中央初步下达我省置换债券发行上限约3263亿元,全省每年预计可节省利息约290亿元;2017年全部置换完成以后,全省每年预计可以节省利息370亿元。

根据《湖南省推进供给侧结构性改革实施意见》,在国务院下达的我省政府债务限额内,对市县债务规模进行总量控制,建立存量债务化解激励约束机制,引导市县积极控制债务规模。按照“五挂钩、一甄别”的原则进行存量债务置换,即:与债务风险、债务管控、债务投向、金融创新、诚信体系挂钩,优先置换风险管控好、资金投向正确、运用PPP等融资模式、信誉等级高的地区;甄别清理不规范、不合法的举债行为,对高息集资及借BT、BOT等方式套取土地资源的情况,先规范,后置换。建立完善政府性债务风险预警机制,对债务高风险地区进行分色分类风险预警,将债务风险指标纳入绩效考核。

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