公平，居住证承载的殷殷民意，也是居住证制度的设计初衷。
“十三五”规划建议明确提出，实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。《居住证暂行条例》近日公布，将于2016年1月1日起施行。《条例》规定了居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。同时，还为居住证持有人列出了六大基本公共服务和七项便利。居住证由县级人民政府公安机关签发，每年签注1次。
记者调研发现，得益于地方积极探索，一些城市的居住证已成为外来常住人口平等享受基本公共服务的重要载体。同时，城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾如何解决、配套政策措施能否同步跟上、申领“门槛”过高会不会带来新的分化等一系列现实问题开始显现，需要中央与地方共同努力，以确保实现改革预期目标，不断推进社会公正。
疑问1
有限城市资源如何惠及更多人？
11月，在广东佛山打工多年的湖北人陈虎生听到一个好消息：符合条件的随迁子女，可在广东报名参加2016年高考，与户籍考生同等录取。
“不用送儿子回老家了，希望他在广东安心考试，考上好大学。”陈虎生难掩兴奋。
与他的心情形成鲜明对比，不少本地居民却在担忧：如果越来越多的外地人子女在本地高考，会不会影响自己孩子升学？
高考是焦点，更是一个缩影，折射出城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾。这，是每一个城市都会遇到的难题。
专家观点
中国人民公安大学治安学院教授伍先江认为，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。
伍先江同时表示，一拿到居住证就完全享受城市福利也是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。比如，义务教育、公共卫生服务、社保等直接关系到公民生存权，也是法律规定必须享有的，就必须赋予；住房保障等服务如果不能一步到位，也应当加大投入、逐步解决。
疑问2
配套政策措施能否同步跟上？
今年4月，在江苏常熟，河南籍务工人员贾小伟的儿子小曦被诊断出患有白血病，到目前为止已花费7.7万元治疗费用。不幸中的万幸，贾小伟是首批凭借居住证积分入医的新市民，小曦能够享受少儿医保，报销住院费4.2万元，大大减轻家庭负担。
统计显示，仅2015年，1万名常熟新市民成功申请到积分入医。截至11月底，新市民少儿医保共报销金额123万余元。
常熟的探索走在了全国前列，但在各地推广仍然存在各种困难。“看病就医是最重要的服务。”国家卫生计生委流动人口司司长王谦说，流动人口看病就医服务必须做到均等化，同时要做好接续服务，保证服务不由于流动而受到影响。
除了看病问题，免费义务教育是城市外来人口同样看重的内容，也是城市为保障外来人口权益投入最大的项目之一。
专家观点
“目前我国公共财政是按照户籍人口分配的，与常住人口不匹配，比如义务教育的钱拨给了户籍地，而不是就学地。实行居住证制度后，尤其是外来人口多的地方，财政压力很大。”南京师范大学人口研究所所长黄润龙认为，国家应考虑常住人口与户籍人口的差异，适度进行公共财政转移。
“相关配套政策缺失，制约着全国性居住证制度体系的建立。”北京大学社会系教授陆杰华说，居住证制度体系涉及诸多要件，涉及公安、医卫、教育、人社、工商、税务等20多个部门，其全面落实应以国家为主导、地方政府为主体，各地各部门共同保障、深入推进。
疑问3
高“门槛”会否带来新的分化？
记者梳理发现，在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇；人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。
一个显著的对比是：在广东深圳，申领居住证需要满足“连续缴纳1年社保”和“连续居住满1年”两个条件；在河南郑州，拟居住30天以上、年满16周岁以上的流动人口即可申领。
研究表明，我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流动”和“发展型流动”并存。由此，有人担心：居住证制度惠及人口主要集中在年轻、高学历、高收入等较为优秀的人群，而相对弱势的群体获得的福利实则有限。
专家观点
“改革的最大难点在特大城市。”复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲说，人口流动呈现城市规模越大、进入意愿越强的规律。深层次原因在于不同城市的居住证和户籍“含金量”不同。随着城市层级提高，提供的公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力越大。
陆杰华建议，居住证制度应在门槛设计上遵循“低门槛、广覆盖”原则，提高覆盖人口范围；在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平稳步提高。
疑问4
居住证制度未来向何处去？
在许多城市，得益于居住证，“外地人”与“本地人”社会福利上的差距正在缩小。即使是特大城市，也在不断敞开怀抱——居住证持有者可参加社保、购车、购房，子女可享受义务教育，争议最大的异地高考正在破冰。
根据“十三五”规划建议，将深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。
专家观点
“居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。”陆杰华说。
围绕居住证改革方向，主要有两种观点：一种是让居住证尽量附着更多公共服务，最终实现居住证、户口合二为一；另一种是不在居住证上附着过多公共服务，最终让居住证、户口都与公共服务脱钩。
“我认为，这反映了户籍改革的不同阶段，前一种是改革的现实路径，后一种是改革的最终目标，两者并不矛盾。”黄润龙指出，“未来，我国应大力缩小城乡间、区域间公共服务差异，最终实现户口和居住证的消亡，公民只需身份证就可以畅游各地，享受不打折的公共服务。”
落户条件
城市越大 条件越高
居住证的另一大关注焦点，就在于是否有转为户籍的通道。
《居住证暂行条例》用了近600字的篇幅，对“国家版”居住证的落户通道进行了详细规定：首先，居住证持有人符合居住地人民政府规定的落户条件的，可以根据本人意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。
然后，针对不同规模的城镇、城市的居住证持有人落户条件，条例分别进行了详细规定：
——建制镇和城区人口50万以下的小城市的落户条件最低，在城市市区、县人民政府驻地镇或者其他建制镇有合法稳定住所即可。
——城区人口50万至100万的中等城市的落户条件也不高，有合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保达到一定年限就可以，而且明确城市综合承载能力压力小的地方可以全面放开落户限制。不过对于城市综合承载能力压力大的地方，可以对就业的范围、年限和住所的范围、条件等作出规定，但对住所不得设置住房面积、金额等要求，对社保年限的要求不得超过3年。
——到了城区人口100万至500万的大城市，落户条件就开始变高了。合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保达到一定年限（不得超过5年）都是必须的。城区人口300万至500万的大城市还可以对就业的范围、年限和住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。
——至于城区人口500万以上的特大城市和超大城市，条例明确应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。里外透着一个字：“严”。
小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根据不同城市的实际情况分别确定落户条件，是符合当下我国城镇化发展现状的。实际上，目前我国许多大城市已经为居住证持有人设置了落户通道。在特大城市中，上海已实施居住证积分落户，北京正在就居住证积分落户办法公开征求意见。“国家版”居住证的出台，将把这些好的做法上升到国家政策层面加以强化。
连线长沙
在长居住30日以上应申领居住证
长沙晚报讯 记者从长沙市公安局了解到，早在2010年，长沙宣布告别暂住证制度，正式启动流动人口居住证制度。根据规定，拟在长沙市居住30日以上、年满16周岁并有固定居住（租住）住所或稳定职业的流动人口，应当申办居住证，16周岁以下和非长沙市户籍学生可以申办居住证。
长沙警方介绍，流动人口可到实际居住地公安派出所或社区流动人口与出租屋服务管理站申请办理居住证，实行免费办理。今年10月，长沙市公安局创建的“基础信息社会化采集平台”（www.cs110.net）全面上线运行，流动人口可直接在网上登录该平台申办居住证，办理成功后，可直接持相关材料的原件去居住地的派出所领取居住证。
市公安局要求，流动人口提出办证申请且符合申领条件的，长沙城区及四区县（市）城关派出所须在1个工作日内办结，农村派出所在3个工作日内办结。首次申领居住证的流动人口，只能申领有效期限为1年的居住证，证件到期后，再根据提供的长期房屋租赁合同或工作合同，可换领3年或5年的居住证。
记者查询发现，早在2009年4月1日开始施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》就已明确提出，要实行流动人口居住证制度，且流动人口凭居住证在居住地享受相关服务，办理相关事务。2011年，湖南省公安厅专门制定了《湖南省流动人口暂住登记与居住证发放办法》。目前，湖南各市州均已实行流动人口居住证制度。
背景资料
居住证的“前世今生”
1958年
全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。此后很长一段时间内，我国不同地域之间的人口流动受到诸多限制。
1985年
《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》出台，对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法对流动人口管理发挥了积极作用。但是，由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，其在推行过程中出现众多弊病，甚至间接导致了类似“孙志刚事件”的悲剧发生。
20世纪90年代以来
我国流动人口规模迅速扩大，一些城市特别是沿海城市的流动人口已达到非常高的比例。在这种背景下，“居住证”应运而生。从“暂”到“居”的一字之差，体现出对权利的尊重。
2010年
国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。
2014年3月
中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
2014年7月
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，再次提出“全面实施居住证制度”的目标。
2014年12月
国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
2015年12月12日
《居住证暂行条例》公布，将于2016年1月1日起施行。
新华时评
勿让隐性门槛削减居住证含金量
长期以来，城市外来人口时常面临 “异乡人”的尴尬，摆脱“编外市民”身份、享受“同城同权”，成为他们的强烈诉求。《居住证暂行条例》的出台，正是对民意的积极回应。
事实上，先于国家层面的制度安排，一些城市早就开始探索实行居住证制度。从实践来看，少数城市的居住证还存在一些隐性准入“门槛”，让不少人感到“可望而不可即”；有的城市居住证持有人还面临权益“门槛”，能享受到的公共服务有限；还有的城市通过积分等方式落户的通道不畅，与公众期待差距明显。
一张小小的居住证，涉及医保、生育服务、子女教育、住房公积金等种种现实利益。制度“含金量”足，落实起来不易。此次国家版的规定为居住证在全国推广明确了方向，能否尽快全面实施，关键还要看地方的执行力。
打破户籍制度的坚冰，推动基本公共服务均等化，实现常住人口“全覆盖”，是居住证制度稳步推进的方向。实现改革目标，既需要不断完善顶层设计，又需要打通政策“最后一公里”。让百姓少一些“漂泊异乡客”的喟叹，多一些“此心安处是吾乡”的“获得感”，居住证的“含金量”方能真正凸显。
本版文字除署名外均据新华社
(长沙晚报 记者 聂映荣)
