探索精准扶贫新途径
——湖南打造新常态下的新优势(七)
3月31日，龙山县苗儿滩镇捞车河村惹巴拉古寨依山傍水，吊脚木楼鳞次栉比，土家习俗保存完好。近年来，该县结合精准扶贫，加强村寨的保护与开发。目前，该古镇已成为湘鄂渝边区热门的乡村旅游地。 田良东 杨超 摄影报道
5月17日，梅农通过农产品电子商务交易平台进行杨梅网上预售。31家杨梅产销企业、专业合作社入驻网络平台，标志着拥有7.6万亩杨梅种植基地的该县，已从单一传统销售模式转变为“互联网+”模式，使杨梅这一产业优势快速转化为产业精准扶贫的经济优势。 湖南日报记者 徐行 摄
怀化市委宣传部课题组
2013年11月习近平总书记在湖南考察时，首次提出了“精准扶贫”。其后，总书记又就精准扶贫工作发表了一系列重要讲话，精准扶贫上升为国家战略。近年来，怀化市始终坚持以习近平总书记重要讲话精神为指导，主动适应新常态，抢抓武陵山片区区域发展与扶贫攻坚等重大机遇，不断创新扶贫模式，大力推进精准扶贫，推动扶贫开发向“精准式”、“造血式”、“参与式”、“整体式”转变，走出了一条具有怀化特色的精准扶贫新路子。
1. 时代提出新命题
当前，我国经济进入新常态，对扶贫开发工作产生了广泛而深远的影响，提出了新的更高要求。精准扶贫，是以习近平为总书记的新一届党中央立足经济发展新常态在扶贫开发领域提出的新战略新思想。2014年初，中共中央、国务院出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制。怀化作为国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚重点县最多的地区，作为全省脱贫攻坚主战场之一，主动认识新常态、适应新常态、引领新常态，就必须把脱贫攻坚作为头等大事，作为扩大消费需求和有效投资、促进经济增长的重要途径。只有全面推进精准扶贫，奋力展现引领新常态的怀化作为，怀化才能在新常态下交出优秀答卷、迈上新的台阶。
全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚。怀化是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚重点县最多的地区，全市有13个武陵山片区区域发展与扶贫攻坚片区县，10个享受国家扶贫开发特殊政策重点县，3个比照省扶贫开发工作重点县，有1237个贫困村、75.23万贫困人口;贫困发生率达17.5%，高于全省7.1个百分点;全面小康实现程度仅为76.8%，低于全省11.2个百分点。到2020年全面建成小康社会，只有5年时间。要确保75.23万贫困人口同步迈入全面小康，每年必须完成15万人以上的脱贫任务。要与全国全省同步建成小康社会，怀化脱贫攻坚的任务极其艰巨，等不得、拖不得、慢不得。
“贫”是怀化发展中最大的短板，仅在基础设施上，全市1237个贫困村中，还有85个村未通沥青(水泥)路，有2.49万户D级危房户，126个村未进行农网改造，859个村未通宽带，10.85万户群众未实现饮水安全。关键的是，贫困群众的脱贫能力极其欠缺，缺文化、缺技术、缺劳力、缺资源、缺致富能力成为常态。全市贫困人口中文盲或半文盲占12.8%，小学文化占43.3%，初中文化42.7%，大专以上文化的不到1.2%。因此怀化要如期实现全面小康，就必须瞄准问题补短板，实施精准扶贫，重心下移，锁定贫困村、瞄准贫困户，扶贫到村到户到人，分类施策，着力提高扶贫工作的针对性和实效性。
2. 做好“精准”大课题
创新精准识贫机制，实行“四化”管理，解决好“扶持谁”的问题
为全面摸清扶贫家底，精准识别扶贫对象，提高精准扶贫的准度，着力创新完善贫困对象识别体系，做到精准识别扶贫对象“四化”管理：识别指标标准化，在全市统一建立了涵盖收入、教育、健康、住房、资产、环境等主要内容的贫困人口识别指标体系，完成全市所有贫困对象的精准识别以及1237个贫困村的申报工作。识别过程公开化，建立“户主自愿申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇审核公示、县扶贫办复核、县级审定公告”的七步识别流程，层层审核把关，确保公开、公平、公正。识别管理信息化，建立全市扶贫对象电子信息平台，对每个贫困村及贫困户的家庭人口、经济收入、致贫原因等情况进行登记造册、建档立卡，做到“户有卡、村有册、乡镇有档、市县有平台”。对象调整动态化，建立动态识别、动态管理机制，紧扣每年的脱贫率、返贫率、动态标准，以此来识别扶贫对象、锁定扶贫目标，确保扶贫目标动态可控。2015年，全市通过开展3次复查复核，清理不符合条件对象75811人，重新纳入38571人，贫困村识别准确率达100%，贫困人口识别准确率达99.61%。
创新责任落实机制，把脱贫攻坚绩效与干部的位子面子票子挂钩，解决好“谁来扶”的问题
坚持把脱贫攻坚作为党委政府的头等大事，压紧压实脱贫攻坚责任，构建精准扶贫新格局。一是加强顶层设计。市委、市政府高度重视，多次专题研究脱贫攻坚工作，先后建立了“1+12”制度体系，出台了加强脱贫攻坚的意见、2015-2020年精准扶贫攻坚行动实施纲要、“一进两访”活动方案、驻村帮扶方案、精准识别核实方案、金融扶贫实施方案、脱贫摘帽指导方案、工作队考核办法、教育扶贫“473”计划等，全面统筹稳步推进精准扶贫。二是创新工作机制。建立健全了“六项机制”，即建立健全严密的主体责任落实机制、政策资源整合机制、政府投入为主导的多元化扶贫投入机制、多元治理的扶贫主体联动机制、坚强有力的组织保障机制、动态识别动态管理机制，切实保障扶贫攻坚任务、政策等逐项落到实处。同时，进一步完善责任考核机制，大力推行“三联一包”，即市级领导联村指导、机关单位联村帮扶、工商企业联村援助和机关企业党员干部包户脱贫解困;进一步完善产业联动发展机制，坚持扶贫专项资金70%用于产业发展，其中70%与贫困户挂钩，全市13个重点产业项目覆盖240个贫困村、11208户、贫困人口39679人，并率先在100个市级扶贫村实施了“三个一”扶贫产业示范工程。三是加强队伍建设。加强扶贫工作队伍建设，组织1237个驻村帮扶工作队，实现了贫困村驻村帮扶全覆盖、工作队长担任村党支部第一书记全覆盖。加强基层组织建设，按照“硬件升级、软件变硬、保障有力、群众满意”的要求，全面加强乡镇党委书记、村党支部书记、农村致富带头人“三支队伍”建设，努力建设一支“永不撤走”的工作队。切实加强扶贫工作部门的能力建设，将县市区扶贫办的机构一律升格为正科级，定性为参公管理的公益一类事业单位;乡镇全部设立扶贫工作站，配齐配强扶贫专干，提升扶贫部门战斗力。四是强化责任落实。坚持按项目管理的理念、机制和方式方法，层层明确责任，其中，市县两级扶贫办发挥牵头协调作用，相关职能部门各负其责，构建纵向到底、横向到边、齐抓共管的责任体系。将脱贫攻坚工作纳入各级党委政府和相关部门绩效考核的重要内容并加大指标权重，严格督查考核，每年开展一次脱贫攻坚工作述职。同时，把扶贫工作的业绩、成效与领导干部的帽子、面子、票子全方位深度挂钩，使扶贫主体责任成为带高压电的“高压线”。
创新精准扶贫机制，开展脱贫攻坚“十个到村到户”行动，解决好“怎么扶”的问题
按照精准扶贫“四个一批”、脱贫攻坚“五个一批”的要求，坚持分类施策、精准施策，全面实施了脱贫攻坚“十个到村到户”行动。产业扶持到村到户：大力推行“龙头企业+贫困户”、“专业合作社+贫困户”、“电商+贫困户”、“大户+贫困户”等产业支撑扶贫模式，积极推进贫困村土地流转和规模经营，坚持按照一村一品、一村一个产业示范基地、一户一个脱贫产业项目“三个一”要求，扶持1237个贫困村和贫困户选准产业项目，确保35.78万贫困人口产业脱贫。生态移民到村到户：建设市级生态移民新村，各县乡因地制宜建设移民安置区(点)，确保8.22万贫困人口易地搬迁脱贫。低保兜底到村到户：全面落实并强化低保、五保、新农保、临时救助等保障制度，确保9.39万贫困人口解困脱贫。医疗救助到村到户：加快贫困村卫生室建设，落实贫困人口新农合特惠政策和特殊人群特殊政策，确保11.79万因病致贫人口实现脱贫。危房改造到村到户：实施“百村示范、千村联动、万户安居”工程。每年新建1000套以上特困无房户住房;5年改造4万户贫困户D、C级危房;帮助3万户贫困户改善住房条件。基础设施到村到户：实施贫困村水、电、路、气、房、环境治理“六到农家”建设,对突出问题，建立台账，列出清单，集中交办，实行销号管理、清零行动。教育培训到村到户：与湖南省教育厅开展精准扶贫厅市合作，出台了《怀化市推进教育精准扶贫试点工程“473”计划方案》，实施“一家一”助学就业扶持工程，确保10.05万因学致贫贫困户稳定脱贫。金融服务到村到户：加强农村金融扶贫服务体系建设，实施扶贫小额信用贷款，制定了贫困户评级授信覆盖面100%、有效授信率85%的计划，实施金融扶贫行动。结对帮扶到村到户：继续实施“三联一包”制度，开展千村万户帮扶行动和“一进二访”、“三联七到户”、“五个一”活动，确保每个县市区都有市级领导联系、每个单位都有联系的贫困村、每个干部都有贫困人口联系户，做到贫困村派驻工作队全覆盖、工作队长担任村第一书记全覆盖。党员示范引领到村到户：落实农村党员发展、培训、帮扶和示范引领计划，发挥广大党员在脱贫攻坚中的先锋模范和示范引领作用。
创新投入保障机制，实施金融与财政联动，解决好“钱从哪里来”的问题
坚持用改革创新的办法，创新开展了“金融支持产业、产业带动扶贫”的模式探索。国务院扶贫办充分肯定这一做法，并在怀化举办全国扶贫小额信贷座谈会，并要求湖南省复制推广。一是创新涉农融资模式，开启金融扶贫通道。创造性推出了信用式贷款、统贷式贷款、互助式贷款三种模式，同农发行、农村信用社等11家金融机构签订了300亿元金融扶贫框架协议，实施无抵押、无担保、全贴息、特惠贷款。有效破解了贫困农户融资难题。二是巧用财政资金杠杆，撬动金融资本“倍数效应”。以政府扶贫资金为依托，采取搭建担保平台、建立风险补偿资金、实施政府贴息等手段，发挥杠杆效应，撬动金融机构5至10倍的扶贫贷款发放，有效破解了贫困农户“贷款难、贷款贵”问题。目前，全市13个县市区都建立了300万元以上风险补偿初始资金，其中上级财政扶贫资金200万元，县财政配套100万元。三是依托农业产业带动，聚合民间资金。依托扶贫产业发展，积极培育扶贫经济组织，聚合民间资金参与扶贫，特别是吸纳贫困农户的小额信贷资金，通过自主开发、委托开发、入股开发等形式，实现增收致富。全市已落实民间资金6.2亿元。如麻阳县在18个深度贫困村建立了300亩以上的扶贫产业园，投入金融产业扶贫贷款资金7200多万元。
3. 摸索经验好答题
精准扶贫是一项涉及方方面面的系统工程，需要形成方方面面的扶贫合力。怀化在推进精准扶贫方面作了一些尝试、探索，得到了一些有益的经验启示。
启示一：精准扶贫必须摸清底子，把精准贯穿脱贫攻坚始终
精准识别是精准扶贫的基础和前提。精准扶贫必须分类识贫，把底子摸清楚，找准贫困户头、人头、原因。扶贫对象底子清、底子准，才能做到项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。如怀化通过创新完善贫困对象识别体系，做到精准识别扶贫对象“四化”管理，切实摸清扶贫对象，摸实困难家底，核准致贫原因，再一一建卡建档，有效确保了精准识别“扶真贫”。在精准摸清底子的基础上，还要坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，区别不同情况，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，在产业上精准发力，在项目上精准建设，切实打通“最后一公里”，畅通“毛细血管”，既“摘穷帽”，更“拔穷根”，真正把扶贫扶到点上、扶到根上、扶到老百姓的心坎上。
启示二：精准扶贫必须创新路子，把改革贯彻脱贫攻坚始终
脱贫攻坚的出路在于改革创新。在推进精准扶贫精准脱贫过程中，要善于用改革创新的思维去思考，敢于用改革的办法、创新的手段不断寻求突破，不断破解精准扶贫中面临的体制瓶颈、机制障碍和深层矛盾，激活改革对扶贫开发的牵引带动力。怀化市委、市政府将坚持把扶贫领域的改革摆在更加突出的位置，对涉及扶贫的改革要优先研究、优先部署、优先实施。不仅在围绕解决“钱从哪里来”上作了许多大胆探索，还在扶贫机制上做了大量创新工作，如实施金融与财政联动，推广金融扶贫模式，强化金融服务对扶贫的支撑作用，让金融这池“活水”更好地浇灌贫困地区;开展脱贫攻坚“十个到村到户”行动，打好政策“组合拳”，进一步研究出台改革性举措，推动各类资源要素向贫困地区和贫困对象集聚，创造很多改革和扶贫相融合、相促进的好经验好模式。
启示三：精准扶贫必须建强班子，把固本强基贯穿脱贫攻坚始终
习总书记深刻指出：“扶贫开发，要给钱给物，更要建个好支部。”怀化的实践经验证明，只有建好班子，贫困村才有“带头人”，脱贫才有希望，脱贫攻坚才有根基。必须建设一支懂扶贫、通民情、接地气、善实干的扶贫队伍，把干部在扶贫开发工作中的实绩作为选拔使用的重要依据。必须加强基层组织建设，抓好乡镇党委书记、村党组织书记、农村致富带头人“三支队伍”，努力建设一支“永不撤走”的工作队。必须充分发挥人民群众的主体作用，坚决破除“等靠要”、“虚报冒领”、互相攀比等思想和行为，激发贫困地区人民群众穷则思变的斗志，充分调动他们的积极性和创造性，把帮扶与被帮扶变成“双人舞”，而不是“独角戏”，更不是大包大揽。
启示四：精准扶贫必须压实担子，把考绩问责贯穿脱贫攻坚始终
精准扶贫精准脱贫是一项政策性和实践性很强的工作，国家已经出台了一系列针对性强、含金量高、覆盖面广的政策措施，省、市也出台一系列工作方案，内容丰富、惠及面广、配套程度高、支撑力度强。实施精准扶贫精准脱贫，确保扶贫资源和政策措施精准落实到扶贫对象身上，确保精准扶贫落地生根，贫困人口如期脱贫，归根到底要靠党委、政府的强有力的组织领导，要靠各级各部门一级一级做好对接、抓好落实。必须层层建立考核体系，形成市县乡村四级一起抓扶贫、层层抓落实的扶贫攻坚责任体系，确保责任一层一层上肩到人。必须切实发挥考核指挥棒的作用，把脱贫工作纳入绩效考核，加大指标权重，严格督查考核，并强化考核结果运用，对工作扎实、成效显著的提拔重用，完不成扶贫攻坚任务的约谈问责，以“硬杠杠”“硬指标”确保扶贫责任落实。
(课题组成员：钱德喜、张有平、谌孙武、杨华军)
来源：湖南日报
