【湖南，发力供给侧】
公私合作促多赢
——九华污水处理厂的PPP探索
湖南日报记者 柳德新
4月10日，记者在湘潭经开区看到，占地98亩的九华污水处理厂已经竣工，只待市政污水管网连接进来。这是财政部首批30个政府和社会资本合作(PPP)示范项目之一。
以往，地方政府提供公共服务、公共产品，总是由财政大包大揽，导致债务包袱沉重。在公共服务供给只能增不能减、政府债务杠杆只能降不能升的两难之下，PPP融资模式通过引进社会资本，纾困地方财政，创新公共服务供给方式，破解了这对矛盾。
九华污水处理厂的PPP示范效应，得到国家财政部的高度肯定，其经验正向全国推广。
公开“招亲”，一拍即合
快速发展的湘潭经开区，污水处理是一块短板。区里早就规划新建一座污水处理厂，但动辄数亿元的投资，让地方财政“吃不消”。
借国家大力推广PPP模式的东风，湘潭经开区管委会决定尝试这一融资新模式，并聘请第三方机构——北京大岳咨询公司，对九华污水处理厂项目开展物有所值评价、财政承受能力论证等前期工作。大岳咨询合伙人韦杨告诉记者，他们协助政府方完成PPP顶层设计，规范政府方与社会资本方的分工与合作范围。
此后，湘潭经开区管委会采用竞争方式公开“招亲”，并开出3个条件：一是具有环境污染治理设施运营甲级资质;二是拥有至少一个投资建设并稳定运营的5万吨/天以上城市污水处理厂;三是净资产不少于人民币5亿元。经过筛选，最终确定黑龙江国中水务有限公司为项目合作伙伴和社会资本方。同时，湘潭市污水处理有限公司也主动找到管委会，表示可在污水处理运营上提供技术支持，愿意参与到项目中来。
这样，三方签订特许经营合同，共同组建湘潭国中污水处理有限公司，黑龙江国中水务有限公司占股75.8%，湘潭九华经建投代表政府方占股18.2%，湘潭市污水处理有限公司占股6%。公司注册资本为人民币1.2亿元，不足部分由社会资本方担保贷款，而不再由政府方提供担保，财政风险锁定于项目本身。
公私合作，各取所长
2013年11月，九华污水处理厂一期工程破土动工，短短两年即告竣工，今年内将投入运营。一期工程设计污水处理能力达5万吨/天，纳污范围包括湘潭经开区北片49平方公里地域。
在施工现场，一排半地埋式设计的厂房最为醒目。厂房看起来只有地面一层，“污水处理厂的预处理、生化池等主要构筑物，都埋设到地下;地面这一层，是操作层;楼顶则是屋顶花园。”湘潭国中污水处理有限公司副总经理李本立说，项目在全省首次采用半地埋式设计，大大降低噪音，臭气不外漏。
不仅设计理念领先，污水处理工艺也采用了最省地的MSBR工艺。李本立解释：污水通过管网进厂后，先后经低位格栅、中格栅、细格栅、曝气沉沙池，进行预处理;再通过两个平行的MSBR池(各7个细格)，进行厌氧、耗氧等生物处理;最后进入高效沉淀、滤布滤池、紫外线消毒等后处理环节。这样，污水排放就达到了一级A标准，可直排湘江。
“如果还是按以前的老套路，九华污水处理厂一期工程的总投资2.86亿元全部由财政负担。而现在，经开区财政仅出资2100多万元。”湘潭经开区管委会负责人称，采取PPP模式，这一个项目就去除了2.6亿元多元的债务杠杆。
项目运营，多方共赢
“PPP不是豪华的‘婚礼’，而是长久的‘婚姻’。”省财政厅金融债务处处长、PPP办公室主任张利武说，九华污水处理厂项目期限达30年，除去两年建设期，后续还有28年的运营期。因此，PPP项目不能是“合同一签，暂放一边”，需要政府方和社会资本方的长期合作。
社会资本方追求利润，政府要求满足公共服务。如何达到两者的平衡?按PPP“利益共享、风险共担”的原则，九华污水处理厂项目收益采取“托底限高”的模式，“托底”即通过精准计算最低污水处理量，让社会资本方有基本收益;“限高”就是将收益限定在行业合理的利润区间，但也不反对社会资本方通过管理挖潜，从而获得更多利润。
对政府方来说，主要是监管项目正常运营，并支付污水处理服务费。在特许经营期满后，项目公司将设施设备完好、系统正常运营、处理能力达到设计要求的污水处理厂移交给湘潭经开区管委会。
“通过PPP模式，发挥财政资金的‘撬动’作用，吸引社会资本参与，实现政府、社会、企业多方共赢。”张利武介绍，2015年，中央和省财政给九华污水处理厂项目打了一个“大红包”，下达奖补资金340万元。
■启示
PPP，为公共服务“加油”
柳德新
PPP，英文Public-Private-Partnership的缩写，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或公共服务，以特许经营协议为基础，彼此之间形成的一种合作伙伴关系。九华污水处理厂就是一个典型的PPP项目，它通过引入市场机制，能够有效促进公私部门优势互补、利益共享、风险共担，具有其他投融资模式不具备的优点。
有利于减少政府负债。大多数基础设施项目投资周期长，资金需求量大，单靠政府一家投入，容易导致政府负债增加。采用PPP模式，拓宽了融资渠道，吸引社会资本参与建设，不但有利于拓宽项目建设资金来源，也有利于缓解财政支出压力，减轻地方政府债务负担。
有利于提高公共服务供给效率。PPP以契约形式，把政府部门与私人部门紧密结合在一起，突破了传统的政府与私人部门的分工边界，既能充分发挥市场主体的活力和创造力，又能更好地发挥政府的作用，促使政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变，有效提高了公共产品供给效率和公共服务水平。
有利于激活民间资本。从国际经验来看，PPP模式更适合投资规模比较大、收益比较稳定、技术比较成熟、长期合同关系比较清楚的项目，如供水、供电、通信、交通等。推广PPP模式，可以盘活社会存量资本，激活民间资本投资潜力，拓宽企业发展空间。
当前，PPP模式已经在全省多个项目试点示范，还需要各方大力支持、共同推进，为供给侧改革作出更大贡献。
■链接
湖南强化政府性债务管控
“去杠杆”的主要内容，是加强政府性债务管理，防范和控制财政金融风险。目前，我省摸清了全省政府性债务存量，初步建立了债务限额管理机制、风险预警机制，在省级重大交通基础设施建设领域试编债务预算。2016年，经积极争取，中央初步下达我省置换债券发行上限约3263亿元，全省每年预计可节省利息约290亿元;2017年全部置换完成以后，全省每年预计可以节省利息370亿元。
根据《湖南省推进供给侧结构性改革实施意见》，在国务院下达的我省政府债务限额内，对市县债务规模进行总量控制，建立存量债务化解激励约束机制，引导市县积极控制债务规模。按照“五挂钩、一甄别”的原则进行存量债务置换，即：与债务风险、债务管控、债务投向、金融创新、诚信体系挂钩，优先置换风险管控好、资金投向正确、运用PPP等融资模式、信誉等级高的地区;甄别清理不规范、不合法的举债行为，对高息集资及借BT、BOT等方式套取土地资源的情况，先规范，后置换。建立完善政府性债务风险预警机制，对债务高风险地区进行分色分类风险预警，将债务风险指标纳入绩效考核。
