一年多前，邵东县在全省首吃“螃蟹”，将县城夜间巡逻“承包”给保安公司。支持者认为这是社会管理的创新之举，反对者质疑这是公安“外包”执法权;支持者认为这种做法可收“一举多得”之效，反对者担心这种做法“有一定潜在风险”。如今，一年多过去，记者赴邵东实地采访，一探究竟——
8月30日晚，保安在邵东县城街头巡逻。申湘东 摄
湖南日报记者 何淼玲 孙振华 蒋剑平
夜色苍茫， 记者街头目击保安夜巡
夜色苍茫，华灯闪烁。素以“百工之乡”、“商贸之城”闻名全国的邵东县城，夜生活的帷幕才刚刚开启。
8月30日晚10时整，李志强带领他的队友羊叶、杨新武、赵杰赶到邵东县城荷花社区预定位置，头戴钢盔、手提警棍，全副武装开始夜间巡逻。
与此同时，邵阳市金豹保安服务有限公司邵东分公司的另外36名保安，以4人为一个小组，分9组分别在城区的15个社区开始巡逻。
“夜巡外包”效果如何?
记者漫步于邵东县城大街小巷，随机采访了部分市民。
在金利华大酒店旁边的路口，一辆牌照为湘EX4001的出租车正在候客。司机石保贵是个健谈的中年汉子。他说，早几年深夜出来拉客，总有些害怕被抢。现在做晚班，从晚上19时到次日凌晨6时，一点也不害怕。“巡逻队在不停地转悠，壮胆啊!”
记者拐进另一条巷子，来到一个夜宵摊点前。摊主刘师傅边张罗着生意边和记者攀谈：“早两年，隔三差五会碰上吃了东西不给钱的年轻人，现在有保安巡逻，还没碰到过吃霸王餐的。”
时针指向23时30分，街市灯火渐次阑珊。记者看到两个女孩迎面走来。“这么晚还在街上走，怕不怕?”记者问。“不怕，现在治安比以前好多了。”这两个女孩都姓李，本地人，一个在云南省思茅市做生意，一个在长沙读书。
返回宾馆的路上，记者又采访了几个摩的司机，均表示县城治安比以前好多了。
警力不足， 市场化运作寻求治安“突围”
“夜巡外包”，在行内被称为“花钱买平安”。此举如何发轫?邵东县委政法委副书记、综治办主任朱学明介绍了来龙去脉。
邵东县私营经济活跃，闻名全国。上个世纪90年代，县城面积不足10平方公里，常住人口13万。随着经济发展，县城面积不断扩大，目前已达30平方公里，常住人口25万，流动人口、暂住人口达10多万。
经济的繁荣、城区的扩大，给社会治安综合管理带来新的挑战。偌大的城区，只配备了128名民警。民警只占辖区总人口的万分之四点二，远低于公安部规定的城镇民警配备万分之十的标准。
警力严重不足，加之管理体制尚未理顺，早几年邵东社会治安综合管理遭遇危机。“两抢一盗”案件在全国属高发县。一到晚上，女性出门上街都战战兢兢。全县社会治安综合治理一直徘徊在全省最后10名之列，一度被黄牌警告。
重重压力之下，邵东从加强夜间巡逻防控入手，寻求突破之道。
从2006年开始，该县动员全县机关干部夜间轮流巡逻，试图以高频率、高密度的人海战术，打一场扭转社会治安窘况的“人民战争”。但此举实施中也带来了许多新问题，一是机关干部晚上巡逻影响白天工作;二是有些单位干脆“撂挑子”，出钱将巡逻任务包给社区;况且机关干部晚上巡逻，其所在单位同样要发给相应的加班工资或夜宵补助。
机关干部巡逻费钱、费时、费力，但收效甚微。
县委决定尝试市场化运作方式，将夜巡外包保安公司。
2010年4月12日，邵东县委常委会以会议纪要形式，同意县城城区夜间治安巡逻防控在公安民警负主责的基础上，采取向社会公开招标的方式，选定一家保安公司，协助公安民警巡逻防控。所需经费从县城所在各单位筹集。
2010年6月29日，邵东县综治办与邵阳市金豹保安服务有限公司签署《邵东县城城区夜间治安巡逻协议书》，以每月7.5万元的承包费，将县城夜间巡逻防控“打包”给保安公司;保安公司每晚派出40人，分成10个小组，从当晚10时到次日凌晨6时，同时在县城15个社区巡逻。
2010年7月15日晚，保安公司正式派员进行首次“夜巡”。
效果初显，“邵东模式”正在被推广
邵东县委常委、政法委书记周平对记者说，邵东推行“保安夜巡”1年有余，初显成效。原来邵东盗抢案件年均每天发案8到12起，现在年均每天发案降低到0.3至0.5起。发案率大幅下降，群众安全感随之普遍增强。今年5月省民调中心的调查显示，邵东县社会治安综合管理已排在全省第57名。
邵阳市金豹保安服务有限公司邵东分公司经理向乾忠给记者展示了一张成绩单：保安夜间巡逻推行以来，给违法犯罪行为以极大震摄;还抓获现行涉嫌偷盗摩托车人员8人、吸毒人员6人、敲诈勒索1人，缴获赃车14辆，预防制止斗殴事件30起，调解一般性群众纠纷31起，助人为乐50余次。邵东县城夜间“两抢一盗”等可防性发案率同比下降25.3%。
“邵东模式”正在邵阳市被推广。2011年6月2日，邵阳市综治委牵头，由邵阳市公安局与金豹保安公司及另外一家保安公司签订协议，将邵阳市城区3个区的夜间巡逻承包给这两家保安公司。其中，金豹公司以1年260万元的价格，承包邵阳市北塔区、大祥区的夜间防控，雇请130名保安进行夜间巡逻。
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管理创新，还是“公权力”外包
——邵东夜间巡逻承包给保安公司引发争议
湖南日报记者 何淼玲 孙振华 蒋剑平
“夜巡外包”在我省为首创，此举出台后，受到社会广泛关注，并引发争议。
争议一：保安夜巡，是不是政府“公权力”外包
持反对意见的人认为，社会治安防控、打击违法犯罪既是政府的职责，也是法律赋予公安机关的权力，将夜间治安巡逻承包给保安公司，无异于将政府的公权力“外包”了。
持赞同意见者认为，将夜间治安巡逻承包给保安公司，其实和单位聘请门卫、银行聘请保安押运是同样的道理，没必要大惊小怪。部分律师认为，邵东的做法相当于委托行使职权，跟司法机关办案时请专业人才协助性质差不多。比如，检察机关办案时也会聘请金融方面的专业人才帮助查账，这在法律上是允许的，并不等于出让执法权。
对此，邵东县委政法委副书记、综治办主任朱学明解释，按协议规定，保安人员在巡逻中遇到紧急情况或难以处置的问题，要立即报警;保安人员在巡逻时对可疑人员或可疑车辆可以盘问，但必须交公安机关审查处理;严禁殴打犯罪嫌疑人，严禁巡逻时从事与治安防控无关的工作(如抓嫖抓赌等);保安巡逻不入户，不进店，仅仅是路面治安防控，对街面正在实施作案的违法犯罪嫌疑人员进行现场抓捕，而且抓捕之后必须立即用对讲机呼叫夜间巡逻的公安民警或打110，由公安民警将犯罪嫌疑人带回公安机关审查处理，最终处理、定性权在公安。保安人员没有对犯罪嫌疑人审查、处罚以及其他的权力。
“没有处罚权就不存在有执法权，因此外界认为政府将执法权外包给保安公司，是一种误解。”朱学明说。
争议二：定指标抓人，会不会导致保安滥竽充数，误抓好人
邵东县综治办与邵东市金豹保安服务有限公司签署的协议第七条明确规定：保安公司在承包期内，每月至少抓获2名嫌疑人(这2名嫌疑人必须受到刑事拘留以上的惩罚);保安人员抓获犯罪嫌疑人，按见义勇为奖励标准奖励，每少抓1人扣承包费2000元。
这个规定，也引起外界质疑：保安人员为了完成指标和得到奖金，抓人时会不会滥竽充数，或者误抓好人?
朱学明解释，给保安公司定抓人指标，是在有发案的情况下制定的一种激励措施，目的是促使保安加强责任心，尽力做到少发案或不发案，并不是允许他们胡乱抓人;何况，保安抓到的犯罪嫌疑人到底是不是犯罪嫌疑人，够不够处罚打击，最终要通过公安机关审查决定，而不是保安公司自行决定。
朱学明补充说，其实协议同时还规定，如果通过巡逻，巡逻区域和时段内当月未发生可防性刑事案件,即使保安人员没有抓到1个违法犯罪嫌疑人，不但不扣承包费，而且会按案件下降百分比进行奖励，发案数下降1个百分点奖励100元，上升1个百分点扣除100元。
争议三：保安代替警察，执法权是否会被滥用
根据《邵东县城城区夜间治安巡逻协议书》规定，“保安人员在巡逻时对可疑人员或可疑车辆可以盘问，但必须交公安机关处理”。对此，有人提出质疑：仅仅是口头盘问而不进行盘查，如何取得违法证据，确定违法犯罪行为?如果进行盘查，是不是事实上就行使了与警察一样的执法权?
“在签订协议时，我们非常慎重，征求了法官、律师、法学专家意见，规定保安只能对可疑人员进行‘盘问’，而不是‘盘查’”，朱学明着重强调，保安巡逻与公安巡逻在职责和职能上存在本质区别。保安巡逻不入户，不进店，仅仅是路面治安防控，对街面正在实施作案的违法犯罪嫌疑人员进行现场抓捕。而对正在实施的违法犯罪行为进行阻止，是法律赋予每一个公民的权利和义务;再说，保安抓捕嫌疑人之后要立即移交公安机关处理，并没有对犯罪嫌疑人审查、处罚以及其他的权力。
对此，有过参与治安联防经历的长沙市社区干部叶盛认为，保安是否乱用执法权，要看对他们的监管是否有力。根据他的经验，往往时间一长，监管就会松懈，乱用执法权问题就会随之出现。一旦出现执法权被乱用、被滥用，给政府形象造成的损害是非常大的。因此，邵东的这种做法“有一定风险”。
记者手记：善待创新
“夜巡外包”甫一推出，迅即引发争议，见仁见智。
大家来争议这个事，是对这个事的关心、关注，无可厚非。但是，如果当一个新事物刚刚出现，就视为洪水猛兽，匆匆定调子、画框框、下结论，必欲“棒杀”之而后快，则大可不必。俗话说得好，“三朝不忙评媳妇，五月不是看禾时”。许多事情一时说不清，不要忙着下结论，一定要静观一段时期，待到水落石出、尘埃落定之后再评判也不迟。
既然是创新，就是“摸着石头过河”，这个过程中，航船难免触礁，行船者也难免呛水，这都属正常。换句话说，要以包容的心态看待创新，以宽容的心态对待创新。
“棒杀”固然可憎，“捧杀”同样不可取。1年多过去了，邵东推行“夜巡外包”初试啼声，初显成效，邵阳市正在推广其经验。创新的过程，不会一锤定音，更不会一劳永逸，它是一个不断探索、不断进取、不断完善的过程。
创新不会有穷期，两个极端不可取。创新者既不可因引发争议、遭遇质疑而因噎废食，亦不可因初显成效而自以为是、裹足不前。（何淼玲）
责编：刘颖
来源：湖南日报
