推广运用“PPP” 增添金融新“血液”
——湖南打造新常态下的新优势(八)
湘潭市财政局课题组
为什么需要“PPP”
“PPP”，就是公私合作关系，是公共基础设施项目的一个资助模式。公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。
2014年12月湖南省财政厅发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，正式启动湖南省PPP合作模式，并选择长株潭三市作为首批PPP试点城市。破解在经济新常态下，“城镇化建设钱从哪来”，“存量债务如何化解”的难题，成为湘潭市政府公共服务领域投融资体制改革的当务之急。切实抓好推广PPP模式的推广运用成为推进湘潭市经济社会发展的客观要求和现实选择。
推广PPP模式是城镇化建设的迫切需要
根据《湖南省新型城镇化规划(2015-2020年)》，到2020年，湖南省常住人口城镇化率要从2013年的48%提高到58%左右。当前湘潭正处于全面建成小康社会、新型城镇化建设的关键时期和产业转型、创新发展的攻坚时期，要实现城镇化建设目标，资金需求巨大。通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，促进产业结构调整和转型升级。
推广PPP模式是市场配置引入金融新血液的迫切要求
统计资料显示，2014年湖南省内金融机构本外币各项存款余额3万亿元，本外币各项贷款余额2万亿元，存贷差1万亿元，社会资本资金闲置，缺乏投资渠道。PPP模式通过长期持有、特许经营等方式引入社会资本参与基础设施以及公共服务领域建设，既拓宽社会资本的发展空间，也有效平衡社会资本的短期和长期收益，提高了社会资本投资基础设施建设的积极性。PPP模式改变过去单一的政银融资模式，为政企银多方合作融资模式，为市场资源配置注入新的金融血液，推动政府投融资体制创新。在遵循市场规律前提下更好地发挥政府作用，促进市场配置资源机制的不断完善。
推广PPP模式是政府性债务化解的迫切需要
多年来，湘潭市通过成立投融资平台，融资举债，缓解资金压力，在加快经济建设和民生事业发展的工作上虽然取得了一定成绩，但也带来政府性债务规模不断增加，债务风险不断加剧等难题。PPP模式既适用于存量项目的改建融资，也可作为新建公共基础设施建设领域的创新投融资方式，能有效实现存量债务消化，又能控制新增债务的快速增长，对防范和化解地方政府性债务，减轻地方政府偿债压力，建立健康有序的融资机制起到积极的促进作用。
稳妥推进“PPP”
2014年以来，作为湖南省首批PPP模式试点城市，湘潭市积极落实国家和省委省政府有关要求，按照“试点先行、组织保障、规范制度、稳步扩面”的基本原则，积极稳妥地推进全市PPP工作，PPP模式得到较好推广。
以项目试点为抓手，积累项目建设经验
坚持试点先行、以点带面，通过“打造样本、树立标杆”，形成可复制、可推广的项目范例，稳步推进PPP模式。精心选择湘潭经开区污水处理厂一期项目作为试点项目。为确保项目成功实施，市财政局积极协调经开区管委会、项目实施方、国中水务社会资本方、中介咨询服务公司，对PPP试点项目推进中需要规范和调整的具体问题进行重点研究，在污水处理的定价机制和费用支付体系、特许经营合同等重大经营事项上取得一致意见和突破进展。通过规范运作和有序跟进，2014年湘潭经开区污水处理厂一期项目成为全国首批30个PPP示范项目之一，为下一步PPP模式探索与推广提供经验支持。
以建立机构为保障，切实加强组织领导
湘潭市相继成立市级层面决策指导机构和部门专业工作机构。市政府成立了湘潭市PPP决策委员会，由市长任主任，常务副市长任常务副主任，相关副市长任副主任，统筹负责PPP项目的重大事项决策和协调。同时，在市财政局成立全市PPP发展服务中心，具体负责PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估等工作。这为全市PPP项目的推广应用构建了强有力的工作班子，初步形成了政府统一领导，财政、发改部门牵头，各成员单位密切配合、协同推进的工作机制。
以制度建设为重点，着力规范项目运作
坚持制度建设先行，按照“操作指引+政策保障”的思路，制定了一系列制度，构建了规范的PPP推广制度体系，为项目规范实施提供了政策支撑保障。市财政部门已先后转发财政部PPP操作指南、省财政厅关于加快PPP模式建设指导意见等重大制度文件，市政府层面制定出台了《湘潭市政府与社会资本合作(PPP)工作方案》和《市本级政府与社会资本合作操作流程》等业务文件，从PPP模式适用范围、PPP项目流程、项目监管、政策支持力度、推广步骤等方面提出具体要求，对全市推进PPP项目建设初步建立了一个较为完整的管理制度体系，有效营造了一个良好的政策环境，为PPP项目的实施和推广奠定了较为坚实的支撑。
以建立项目库为基础，全面推进项目建设
市财政局面向各县市区、市直各部门单位，各园区及投融资平台广泛征集拟采用PPP模式的项目，筛选出45个条件较为成熟的项目，建立全市PPP项目库，作为2015年湘潭市第一批PPP项目，于2015年4月20日在长沙召开PPP项目发布会，面向社会发布推出，项目总投资达到390亿元，项目领域涵盖市政基础设施、社会事业、文化旅游等领域。同时，从上述45个项目中精心选择13个投资规模较大、合同关系清晰、收益比较稳定的项目，作为全市首批PPP重点示范项目，项目总投资达到120亿元，主要涵盖教育、健康医疗、文化旅游、体育和市政设施建设等领域。
“PPP”初显成效
湘潭市通过加快构建制度体系、建立完善PPP项目库、积极推进项目实施，有效推动了全市PPP工作的规范有序开展。PPP模式在转变政府职能、激发市场活力、项目建设推广等方面已经初显成效。
政府职能进一步转变
随着湘潭市PPP工作的深入，PPP模式的理念认识逐步加深，政府通过引入市场化的投融资管理理念，进一步转变职能，开始从公共服务的“管理者、提供者”转向“监督者、合作者”，从“重建设、重融资”转向“重运营、重合作”。通过PPP模式制度设计，在风险分配、市场化竞争机制、项目管理、公共监督以及绩效评价等方面建构行之有效的激励约束机制，建立PPP项目全生命周期管理，既保证社会资本获得合理收益，又确保社会综合效益最大化。通过PPP模式探索与推广，推动城镇化PPP项目建设，也“倒逼”政府职能的转变。
市场活力进一步增强
2015年以来，湘潭市将推广PPP模式作为应对经济下行压力、拓宽资金渠道、激发社会资本活力、增强公共产品供给能力的重要抓手，大力学习、推广、应用PPP模式，认真谋划、储备、实施PPP项目，积极鼓励引导社会资本参与城市基础建设和公共服务项目投资运营，投资主体趋向多元化，社会资金得到有效整合，打破了过去单一的政府投资模式，市场活力得到进一步激发，市场的对资源配置功能得到充分发挥，创造出新的经济增长点。
PPP模式推广领域不断深入
随着2014年湘潭九华污水处理厂一期工程国家级示范项目的顺利推进，在样板项目的PPP模式示范带领下，PPP推广领域范围从2014年单一的污水处理领域，到2015年已扩大到市政基础设施、保障性安居工程、地下综合管廊、生态环保、文化旅游、教育、医疗和养老服务设施等多个领域，实现了以点带面，全面推广的示范引领效应。
国家级优质示范项目实现新突破
通过规范化的PPP管理运作机制，强化项目管理，积极打造优质项目，使项目建设符合高标准高要求。2015年湘潭高新技术产业开发区实验学校建设、湘潭市教育信息化“三通两平台”工程、湘乡市城市生活垃圾焚烧发电工程3个项目入选财政部全国第二批PPP示范项目，全省共11个项目入选，占全省入选项目27.27%，项目入选率在全省各市州中位列第一。国家级示范项目也由2014年的1个增加到2015年的3个，实现了国家级优质示范项目的新突破。
PPP项目推介成效初显
第一批PPP推介项目面向社会公布后，通过积极与社会资本接洽，强化项目准备、识别工作，同时引入专业咨询、金融、法律等第三方服务，目前PPP项目进展情况总体较好，已经有中国葛洲坝集团三峡建设公司、德国柏林水务中国投资有限公司、五矿二十三冶、新东方集团、东方园林、中交四航局、中建集团、北京建工集团、赛柏乐中国投资等上百余家社会资本对湘潭PPP项目产生浓厚兴趣，并正在精心策划合作项目。几个近期的PPP项目工程开展已初现成效，湘潭市教育信息化三通两平台、湘潭高新实验学校两个国家级示范项目已初步完成项目准备阶段，成功采购第三方中介咨询服务机构，编制了项目实施方案，已初步通过审核以及财政承受能力论证，正在积极与社会资本进行接洽，即将进入项目采购阶段，项目进展顺利。其他省级、市级示范项目如湘潭市河东第二污水处理厂(一期)工程建设项目已经进入项目采购阶段。湘潭昭山示范区湘江风光带(昭山段)及配套服务设施建设项目、湘潭市湘潭宾馆养老项目、湘潭万楼新城一馆两中心和区域基建及土地整理开发项目等多个项目都已经完成项目前期和第三方咨询服务机构采购工作，正在抓紧稳步推进中。
让“PPP”发挥出更好效益
推动PPP模式要注重处理好以下三方面的关系。一是理顺政府与市场的关系。实现PPP模式下双方权责清晰和对等，需要政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系，细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制，坚持严格实施公开招投标等公平竞争程序，通过市场化的运作，在降低项目成本的同时确保项目质量。二是理顺公平与效益的关系。在项目建成运行之后，一方面，政府需要严格监督社会资本等部门的生产经营行为，防止产生“暴利”，降低公共服务质量;另一方面，要通过财政补贴或者其他手段提供相关政策支持保证PPP项目的可持续运转，让社会资本获得合理的回报。三是理顺传统与创新的关系。公共领域引入公私合作模式是政府投融资模式的创新，但这不意味着对传统政府投资模式的全盘摒弃。尤其我国现阶段，公私合作模式的法律、法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP 将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”必须小步试点、稳步推进。
推广运用PPP模式要注重做好以下六方面的工作。
建立PPP模式法律法规体系。PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规。我国目前仍然没有建立起一套比较完善的法律体系，近期国务院、财政部、发改委等出台的只是推进PPP模式的一些制度文件，对于PPP模式的相关规定都较为简单，法律效力等级较低，具体操作性有待提升。这使得PPP项目在实施过程中常因利益相关方不按“规则”办事、中央和地方政府责权划分不清，甚至现有法律规定互相“打架”等问题，造成项目实施的延期甚至夭折，迫切需要我们在推广运用PPP模式中加快法律法规的制度建设，在总体目标、工作思路和政策措施等方面做好顶层设计，创造有利于PPP模式推广的法治环境和体制机制，包括PPP模式的统筹规划、部门协调、合同管理、预算资金和激励约束等方面。通过将PPP模式纳入法制轨道，有利于保护PPP参与各方享有的合法权益，从而避免在PPP模式推广应用中的走样和跑偏，减少投资重复和资金浪费造成的公共利益损害。
加强组织保障。加强组织保障是推广运用PPP模式的有力支撑，从目前来看，全国推广PPP模式主要由财政部门牵头负责，但是由于PPP工作是一个系统工程，涵盖的领域广，涉及的政府部门的管理监督内容复杂繁琐，单靠财政部门的一家的力量难以全面推动，必须建立起政府决策领导、财政PPP管理机构与跨部门协调机制相结合的方式进行全面推动，形成政府领导，各部门各司其职、分工协作的联动机制，构建项目建设合力。
强化PPP项目的前期论证评估。加强PPP项目的前期论证筹备是推广运用PPP模式的重要前提，从相关失败的案例看，由于对PPP项目的前期论证评估不充分，对PPP项目的风险认识不足，PPP项目的盲目匆忙上马，导致PPP项目的失败。因此，为确保PPP项目的安全高效推进，应切实加强PPP项目调研论证评估，从项目建设的可行性、招标方案的创新性、投资意向主体资质的可靠性、建设运营技术与标准的科学性、运营维护成本与收益的周期性、周边公共设施的相关性等方面对项目进行全面分析评价估测，有效避免PPP项目投资决策受当前局部狭隘利益或部门自身投资扩张冲动影响。
构建PPP政府监督管理体系。要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制，要严格界定规制机构的职责范围和行使职权方式。建立对PPP项目全生命周期的监督管理机制，在项目规划、招投标、政府采购、合同订立、项目运行、项目移交等各环节加强全程跟踪监督管理。保障PPP推广规范有序、科学操作，防范项目操作风险。在项目实施的过程中形成及时有效的纠错、纠偏机制，防范项目实施受到人为因素引起的管理不善、失职渎职现象发生，导致政府和社会资本不能履行合同发生争议、诉讼或其他法律意义的纠纷，产生的可能给政府、社会以及社会资本方造成经济或公共损失的风险。
完善PPP模式推广扶持奖励政策。目前国家层面暂没有对PPP模式设立专门的相关财税优惠支持政策，无法充分调动各方参与PPP模式的积极性。PPP模式的全面推广，需要构建一套推广PPP模式的政策支持以及奖励体系，引导和鼓励社会资本、金融机构积极参与PPP模式的推广应用。可以主要采取“以奖代补”和财政贴息等奖补资金支持方式，以及对于社会资本进入某些特定公共领域给予税收优惠政策等等。同时支持PPP项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织资金，政府通过设立PPP项目引导基金、运用临时合作贷款和政府担保等金融工具，创新金融产品，发挥“种子”资金引导作用，优化融资结构，提高直接融资比重，为PPP或其他公共基础设施建设项目服务。
强化PPP模式的人才培养以及技术服务支持。PPP模式是一个新生事物，操作复杂，涉及法律、经济、财务、项目管理等各方面专业技术。专业人才和专业化机构的技术服务支持是PPP模式成功实施的重要保证。需要通过着力加强PPP模式实施能力建设，加紧培育应用型人才，专门研究PPP政策，积累PPP项目经验，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，实现专业人士的本土化培养，确保人才的供应和补给。同时鼓励PPP专业服务机构发展，引进PPP所需的法律、金融、财务等方面的专业人才，并加强对地方政府部门的相关知识培训和实际案例考察，为PPP模式的顺利推进奠定坚实的智力基础。
（来源：湖南日报）
